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美国期货市场监管执法实践与展望

  ——CFTC2016年监管年报浅析


  引言



  2016年, 美国商品期货交易委员会(CFTC)执法部门(Division of Enforcement,DOE)重点查处了市场操纵、违规交易、欺诈投资者等违规案件,同时加大了对高频和程序化交易、新兴商品和衍生品市场的监管力度,提高了对网络和数据安全的重视,进一步加强国内国际监管合作。旨在奖励举报者的“吹哨者计划”(whistle blower program)也于当年颁发了高额奖金,有效地节省了执法资源,提高了侦破效率。本文通过剖析2016年CFTC工作年报,总结其违规行为查处的总体情况和主要案件特征,梳理CFTC近期监管执法特点及演变趋势,希望为我国期市监管和稽查执法工作带来启示和借鉴。



  A    监管概况
  


  CFTC的宗旨是保护客户,并确保衍生品市场的公正性和完整性,而其执法部门的工作是杜绝不法行为的出现,并追究他们的法律责任,使得那些在市场中诈骗投资者、破坏市场本身完整性的行为面临法律制裁。2016年CFTC执法部门的工作主要体现在以下几个方面:
  审理案件数量与前两年持平,罚款金额有所减少
  根据CFTC的2016年工作年报,其执法部门在当年共审理68起违法案件,并对超过100起违规行为立案调查,包括重大的刑事案件、诈骗、非法使用客户资金等违法行为。CFTC案件审理数量近三年基本持平,但与五年前相比大幅减少,这是因为近年来,CFTC加大对重点和新型案件的调查和审理力度,而这类案件往往需要耗费大量的人力和资源,结案速度也在一定程度上受到影响。


  图为CFTC近5年案件审理数量
  2016财年,CFTC的罚款金额达到13亿美元,其中包括超过7.48亿美元的民事罚款和5.43亿美元的赔偿投资者损失和追缴的罚款。而在2015财年,仅对包括花旗银行、摩根大通、德意志银行等全球金融巨头在内的违法机构以及个人处以的民事罚款总额就高达31.44亿美元。



  图为CFTC近五年罚款金额图(单位:10亿美元)
  办案效率较高,但重大疑难案件所需时间较多
  尽管办案难度加大、资源有限,CFTC仍保持了很高的案件完结率。为提高和方便考量工作效率,CFTC制定了案件完成率指标,要求案件从开始调查到结案要在18个月内完成,剔除受调查性质和规模以及可用资源的影响,这一年化指标不得低于75%。执法部门在2015年刚好达标,但2016年指标完成率只有70%(2016年报数据截至当年第三季度)。CFTC对此的解释为,很多重要的案件仍在起诉阶段,包括MF全球公司挪用客户资金事件和Oystacher涉嫌操纵案,以及另外2起案件也正在裁决过程中。另外,许多针对金融机构的重大起诉也正在进行中,例如针对LIBOR、FX、ISDA等全球基准的操纵案等。在第四季度,这些起诉仍会持续,而其他的重大复杂案件可能也会结案。
  举报制度日渐成熟,节省执法资源、提高侦破效率
  期货及衍生品多采用电子化、匿名性交易方式,交易速度快、数量大,且专业性强、隐蔽性高,这些都给CFTC及时发现违法违规行为,以及进行调查取证工作带来了不少难题。为动员各方力量共同监督衍生品市场,《多德―弗兰克法案》要求设置投资者举报基金,用以帮助投资者免于遭受欺诈及其他违反《商品交易法》和其他规则的侵害。
  CFTC于2012年在其执法部门下设专门的举报办公室,建立“吹哨者计划”,允许投资者提交关于违反《商品交易法》行为的举报,并向CFTC提供有效线索的举报人予以重奖。
  根据规定,如果举报者提供的信息帮助CFTC成功实施了监管行动,且罚没款额超过100万美元,那么举报人就可以获得罚没款数额10%―30%的奖励,奖励资金来源于国会建立的CFTC投资者保护基金,并由违反《商品交易法》的违法者支付的罚款构成。此举旨在利用更少的资源更快处理案件,并为其在调查、立法中如何利用举报信息和发放奖励标准制定规则。
  自“吹哨者计划”成立以来,CFTC累计发放了1200多万美元的奖金。首次奖励于2014年5月发放,金额为24万美元。
  2016年4月,CFTC颁发了有史以来数额最大一笔奖金,高达1000万美元。这一措施有效地提高了案件侦破效率,节省了监管资源,并为投资者和监管者提供了畅通便捷的沟通渠道,对维护市场公正起到了积极作用。



  B    查处的重点案件
  



  2016年,CFTC执法部门的职责主要包括五部分,一是阻止欺诈行为,并通过财产冻结和破产清算指令保护客户资产;二是发现并阻止操纵等扰乱市场行为;三是确保市场参与者在委员会的监管下能够履行财务诚信和报告义务;四是禁止某些市场禁入者从事交易和注册资格;五是通过获取法院指令要求被告支付民事罚款、赔偿投资者损失和追缴的罚款。
  2016年,CFTC执法部门的调查和诉讼主要分为四类:市场操纵、违规交易(主要包括幌骗交易、欺诈、洗售和其他阻碍上市合约公平交易的行为)、欺诈和监督控制。



  表为2016财年执法部门案件分类
  多次通过幌骗交易进行市场操纵被罚250万美元
  2016年12月20日,CFTC对交易员Igor Oystacher和他的公司3 Red Trading LLC进行处罚,原因是其通过幌骗交易,制造了虚假报价,并以此为自身牟利,损害了其他市场参与者的利益。CFTC认为其违反了《商品交易法》以及《多德—弗兰克法案》关于反欺诈和反操纵的规定,严重损害了期货市场的完整与稳定,影响了正常市场参与者的交易。
  在2011年12月至2014年1月期间的至少51个交易日内,Oystacher及其公司在至少四个交易所的五个期货品种上,蓄意、重复实施幌骗、欺诈等操纵手段。被操纵的品种包括CME的标普500指数E-Mini期货、NYMEX的原油及天然气期货、COMEX的铜期货以及CFE的恐慌指数(VIX)期货。
  幌骗交易是指对某一合约虚假报价,引诱其他投资者以同样的价格买入或者卖出,之后快速撤单并反向操作,从而达到操纵价格获利的目的。在Oystacher市场操纵案中,幌骗的迹象相当明显。据CFTC的指控文件显示,Oystacher在359790份交易合约中累计进行1316次幌骗交易。此外,Oystacher幌骗交易的平均时长仅为0.693秒,这是一种欺骗对手方的高频交易算法,具有迷惑性强、交易速度快的特点,通常通过程序化交易等自动化交易手段实现,违法者利用这种算法获取利润。在《多德—弗兰克法案》中,幌骗被明确列为违法行为,但近年来屡禁不止,几乎每年都有利用幌骗交易操纵市场的大案发生,也令CFTC对这一违规手段高度关注。
  因未披露利益冲突,摩根大通被罚3亿美元
  CFTC和美国证券交易委员会(SEC)于2015年12月宣布联合执法行动,摩根大通私人银行被指控倾向用客户理财资金出资投资自家专卖商品,并从中获取收益。CFTC执法部门认为其存在信息披露不当问题,投资者有权知道银行是否将自己的资金投入银行的关联基金并且从中获得收入。
  从2008年至2013年,摩根大通银行未按要求披露与旗下财富客户相关的利益冲突,致使通过其私人银行投资对冲基金和共同基金的客户受到影响。摩根大通对上述内容表示认可,并承认违反了《商品交易法案》关于信息披露的相关内容,摩根大通旗下的两个财富管理分支目前已同意支付总计3.07亿美元的和解金,其中4000万为向CFTC支付的和解金,并称目前公司已经强化了信息披露管理。
  企图操纵和虚假报告,花旗银行被罚逾4亿美元
  花旗集团及其附属机构曾于2007年至2012年多次做虚假报告,并且试图操纵全球美元基准掉期利率,以便在相关衍生品交易中牟利。此外,花旗集团还曾于2010年试图操纵日元的伦敦银行间同业拆借利率。为此,CFTC对花旗集团处以4.25亿美元的罚款,并责令加强其内部控制的完整性。
  花旗方面已经同意支付,但并未正面承认或者否认操纵行为。花旗银行也由此成为2012年LIBOR(伦敦银行间同业拆借利率)操纵事件后首家与监管机构进行和解的美国银行。
  在此之前,CFTC已对美欧银行机构和做市商操纵全球基准利率采取了17次执法行动,共处罚金50.8亿美元。根据权威机构的评估,所有涉事银行的指控最终成立后,罚款金额可能高达220亿美元。LIBOR事件的善后处理成为美国强化金融业监管的又一标志。
  试图操纵天然气指数结算价被处360万美元罚金
  Therese Tran是德州休斯顿的一位天然气交易员,Total Gas & Power North America, Inc.(TGPNA)是一家总部在休斯顿的天然气贸易和营销公司。他们试图通过现货交易操纵天然气月度指数结算价格。CFTC要求TGPNA和Tran共同支付360万美元的罚金,并处以两年的贸易限制,同时要求TGPNA两年内遵守包括报告以及记录要求的各种规定。
  在2011年9月和10月、2012年3月和4月期间,TGPNA通过Tran和相关交易员进行现货固定价格交易,试图操纵包括El Paso Permian Basin, El Paso San Juan Basin, Southern California Gas Co.和West Texas Waha的四大交易中心的天然气月度结算价格指数。TGPNA在每月投标周(bid week)期间以及之前,建立大量价格基于天然气价格指数的天然气头寸,然后通过买入或卖出大量固定价格的天然气现货来操纵天然气价格指数。同时,他们是这段期间最大的固定价格交易者之一,他们的交易量占整个市场相当大的比例。即使TGPNA在这些交易中心没有重要的客户、资产和交通设施,他们通过固定价格现货交易,试图影响月度指数结算价格,从而使得TGPNA在互换和互换指数的金融持仓受益。




  C    未来的发展和挑战


  
  尽管CFTC的执法行动在过去的一年取得了诸多成就,但随着监管形势的日益复杂,也面临着越来越多的挑战。
  网络攻击事件引起警觉
  随着国内外对于网络安全和网络攻击风险的关注不断增加,这可能也是CFTC目前面临的关于金融稳定的最大风险,特别是对其监管的市场核心设施:包括清算所、交易所、交易平台和数据存储库等。CFTC已经对注册机构展开常规检查,以确保系统能够保障核心原则和CFTC规则。在2016财年,CFTC完善了强调网络攻击或其他技术风险的新规则。这些规则要求私人公司经常评估网络风险,测试他们的网络安全以及经营风险。近期来自金融部门内部和外部的网络攻击使得这方面被持续关注,出于监管和执法的需要,CFTC也将继续增加自身对于市场参与者提供数据的技术保护。
  越来越多的程序化交易带来的机遇和挑战
  程序化交易已成为衍生品市场主要的交易模式,CFTC对其非常关注。近年来,这一领域已经有了根本性变化,期货市场大约70%的交易是程序化交易。尽管这一技术带来许多优势,同时带来更多的扰乱市场以及其他经营问题,CFTC已经采取措施应对这些挑战。在2016财年,CFTC发布了关于将程序化交易风险最小化的提案,提案基于很多行业最佳案例。提案要求使用信息节流和最大下单量限制等交易前风控措施;提案要求采取例如“紧急开关”等措施,措施在程序出现故障算法时进行紧急人工干预。但是提案并未提供具体参数,留给市场参与者自行定义。
  指数级增长的数据需要被获取、验证、存储以及分析
  CFTC持续增强其软件以及自动化工具来应对其增长的监管责任和获取的数据。这些数量和难度都不断增加的监管数据来自于新的互换数据报告规定、投资者保护规定和其他不断更新的监管规则,以及持续增长的市场参与者。为了应对来自于新的以及现存的注册机构的新的种类数据,CFTC必须构建自己的信息架构以及分析能力来履行作为衍生品市场首要监管者的职责。只有通过提供更高级的工具以及丰富的数据来分析和整合数据,才能使委员会以独特的视角来实现有效的市场监管。
  市场的发展以及监管难度的增加
  执行部门对于维护市场的公正性、阻止违法行为和提升公众信心至关重要。随着市场的复杂性不断加大以及新型违法行为的出现,CFTC执法部门的责任比以往任何时候更加重大。CFTC的执法能力必须随着金融市场和金融产品的成长和复杂性而不断增强,包括识别并迎接在多层次市场交易的复杂金融产品以及算法和高频交易的普及带来的挑战。同时,CFTC需要使用监管资源来理解和调查潜在的违法行为,包括新兴的衍生品和商品市场,包括比特币以及其他加密货币或区块链技术。CFTC预见随着衍生品市场的国际化以及随之而来的监管挑战,跨管辖权和跨国的调查会持续增加。CFTC同样经历了传统市场的国际执法调查的增加。这些案件由于他们的跨国性质和与国外机构的配合导致更加复杂。
  维护各项基准的诚信度
  维护包括伦敦银行间同业拆借利率、利率掉期基准指数(ISDAFIX)、汇率(FX)等在内的全球各项基准的诚信度始终是CFTC的首要任务。在过去的5年中,CFTC针对银行和经纪商的17项滥用各项基准的行为给出了50.8亿美元罚款,其中包括18亿美元针对6家银行滥用基准汇率的罚款,以及超过32.1亿美元针对21家银行和经纪商滥用LIBOR、ISDAFIX、Euribor以及其他基本利率的罚款。这些基准是包括汇率互换期权、跨币种互换、外汇互换、点价交易、远期合约、期权、期货等各种金融衍生品的重要评估工具。由于调查的全球性质,需要监管资源的重要分配,大量和交易相关的文件、电子邮件以及聊天室的聊天记录需要深入调查,同时需要对交易数据和记录的分析,外部专家以及时间线的重建。
  与国际监管者持续合作
  2016年,CFTC与各国监管者密切合作。例如,CFTC成功使得未清算掉期合约的保证金制定规则在美国、欧洲、日本等主要国家尽可能相似。另外,2月份在国际范围内达成了一项重要成就,CFTC和欧洲监管者达成一项协议,确保欧洲和美国清算所可以继续为各自管辖内的公司提供清算服务。
  响应商业交易者的套保需求
  CFTC致力于满足商业套保者的需求,确保他们能够有效地利用衍生品市场来对冲风险。因此,委员会的工作重点放在确保其规则没有给这些商业带来额外的负担,并且在过去一年里CFTC采取了很多努力来实现这一目的。例如,作为完成限仓规则修改的一部分,CFTC制定了一项补充提议,用以确保商业交易者(commercial end-users)能够继续参与套期保值,从而有效进行风险管理和价格发现。这项规则允许交易所在CFTC的监督下将这些头寸算作套保头寸。
  (由于美国的财政年度是每年的10月1日至次年的9月30日,本文中工作年报数据涵盖日期为2015年10月1日至2016年9月30日。)

(转自:期货日报)